La ordenación jurídica de los archivos

Abstract

Los archivos son una institución consustancial a cualquier organización social. Así lo demuestra un examen de la historia y así lo ha afirmado en repetidas ocasiones la doctrina más autorizada en el ámbito de las Ciencias de la Documentación. Tanto la una como la otra han dejado claro que los archivos han sido desde la Antigüedad un instrumento que ha servido para ofrecer testimonio de hechos y derechos, para satisfacer las necesidades de gobierno y administración, para la gestión de los asuntos de interés común, y que solo de manera más secundaria han servido como fuente para la historia. Bien podría decirse, con base en lo anterior, que los archivos son para la Administración pública lo que el sistema nervioso y la memoria para el organismo humano. Una comparación, ésta, que ayuda a representarse su trascendencia, y también la importancia que tiene que estén dotados de una regulación adecuada a su doble naturaleza: a su faceta administrativa y a su dimensión histórica. Cabe preguntarse, ante ello, si su ordenación jurídica responde debidamente a esta doble naturaleza de los archivos, a esta bicéfala misión, o si ha incurrido en una inmerecida infravaloración o descuido de alguna de ellas, o de las dos. La cuestión no es baladí, dado que su inadecuada regulación, en tanto que custodios de los documentos, de la información producida o reunida por las Administraciones públicas en el ejercicio de sus actividades, puede tener efectos perniciosos para la eficacia del funcionamiento de aquellas, para el principio de transparencia y el derecho de acceso a la información pública, para el acceso a la cultura y para, en fin, la conservación y enriquecimiento del patrimonio documental, una de las manifestaciones del patrimonio histórico de los pueblos de España. Y es que su regulación afecta, para bien o para mal, a principios, intereses y derechos constitucionales que se encuentran recogidos en los artículos 44, 46, 103.1 y 105.b) de la Constitución española. Esta tesis se propone, pues, el análisis de la ordenación jurídica de los archivos. Para ello, hemos estructurado el trabajo en dos partes. La primera, integrada por dos capítulos, tiene por objeto el examen de los antecedentes histórico-jurídicos de los archivos. En ella es posible descubrir muchas de las claves que explican la ordenación actual de la materia. La segunda parte, integrada por tres capítulos, se adentra en el estudio del ordenamiento jurídico vigente, a partir del análisis de los preceptos constitucionales que hacen expresa referencia a los archivos, los artículos 105.b) y 149.1.28. Este último nos introduce en el examen del complejo reparto de competencias sobre archivos, origen de numerosos problemas interpretativos por resolver y que ha condicionado, de manera decisiva, el Derecho posterior. Nos planteamos, al hilo de ello, si cabe una interpretación distinta de la realizada hasta ahora que establezca las oportunas diferencias entre archivos históricos y archivos administrativos, y que haría objeto, a estos últimos, de una regulación por el Estado cuyo fundamento no estaría en el apartado del artículo 149.1 antes mencionado, sino en su competencia sobre «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas» reconocida en el apartado 18. La tesis profundiza, a continuación, en el estudio del Derecho del Estado. En él tiene una posición destacada, dada la visión historicista imperante, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, norma de cabecera en la materia, en tanto que el Estado no ha dictado una ley específica de archivos y las leyes sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común no han dispensado a la institución la atención que, a nuestro juicio, requiere, creándose una grave confusión entre la disciplina propia de archivos históricos y archivos administrativos. El ordenamiento del Estado, no obstante, ha experimentado en los últimos años cambios importantes al hilo del desarrollo de la transparencia pública y de la administración electrónica, de relevancia, ambas, fundamental para el régimen de los archivos. El último capítulo analiza el ordenamiento autonómico en la materia desde una visión de conjunto encaminada a determinar cuál es el enfoque desde el que se ha legislado y los extremos más destacados de dicho Derecho, tanto de aquellos que unen a esas normativas, como, en su caso, de aquellos que las diferencian entre sí y en comparación con lo dispuesto a nivel estatal.